Dans le cadre de l’exécution d’un permis de construire, il n’est pas rare que le bénéficiaire souhaite ou soit tenu de procéder à des ajustements de son projet.
Pour ce faire, il lui est loisible d’envisager des modifications du projet initialement autorisé et ce par l’obtention d’un permis de construire modificatif.
Nonobstant les réformes successives, le code de l’urbanisme n’appréhende pas le régime du permis de construire modificatif ; ce régime demeure purement jurisprudentiel.
La jurisprudence s’est en effet attachée à préciser outre son objet, son champ d’application, ses effets, ses modalités d’instruction et les règles contentieuses. Il convient de présenter successivement ces différents points.
1. L’objet du permis de construire modificatif et les conditions de sa délivrance
Au premier chef, le permis de construire modificatif est envisagé par un pétitionnaire en vue de faire évoluer son projet initialement autorisé.
Il est aussi sollicité aux fins de régularisation[1] du permis de construire initial soit sur la forme[2] soit sur le fond (pour des travaux exécutés en méconnaissance du permis de construire initial soit pour couvrir les vices de l’autorisation elle-même). Il intervient alors à l’initiative du bénéficiaire du permis de construire initial soit indépendamment de toute action contentieuse soit au cours d’une instance mais ce sans intervention du juge (pour les cas d’intervention d’une modification du permis placée sous l’égide du juge voir l’article consacré au permis de construire de régularisation).
Trois conditions cumulatives s’imposent à la délivrance d’un permis de construire modificatif, à savoir :
- La condition tenant à la validité du permis de construire initial :
Le Conseil d’Etat a rappelé cette condition récemment dans un arrêt lu le 21 février 2018, (n° 402109) : « Lorsque le permis de construire est périmé, un permis modificatif ne peut légalement être délivré. »
- La condition tenant au non-achèvement de la construction initiale (cf. notamment Conseil d’Etat 25 novembre 2020 n°429623
- La condition tenant à la teneur et à la consistance des travaux envisagés :
Les modifications ne doivent pas, par leur nature ou leur ampleur, bouleverser la conception générale du projet initial. (voir en ce sens Conseil d’Etat, 26 juillet 1982, n° 23604 ou plus récemment Conseil d’État, 25 novembre 2020, 429623). A défaut, les travaux envisagés nécessitent l’octroi d’un nouveau permis de construire.
2. L’instruction d’un permis de construire modificatif
-La demande de permis de construire modificatif est établie « conformément au formulaire enregistré par le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique sous le numéro Cerfa 13411 » (cf. article A 431-7 d code de l’urbanisme).
-La demande de permis de construire modificatif apportant de simples ajustements au projet initial, son instruction ne porte a fortiori que sur les modifications.
Ainsi, s’agissant des consultations des services extérieurs, elles ne seront obligatoires (ou nécessaires) que si et seulement si les modifications envisagées au projet initial exercent une influence sur les avis émis lors de l’instruction du permis de construire initial. (voir en ce sens Conseil d’Etat lu le 24 février 1994, n°100529)
-L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire modificatif est la même que celle qui a délivré le permis initial.
-S’agissant des règles d’urbanisme opposables : très classiquement, sous réserve du bénéfice d’un certificat d’urbanisme[3], les règles opposables au projet de modification sont celles en vigueur à la date de délivrance de l’arrêté portant permis de construire modificatif.
En conséquence, la règle d’urbanisme a pu évoluer favorablement ou défavorablement depuis l’obtention du permis de construire initial.
En cas d’évolution favorable de la règle, le permis de construire modificatif permet de plus fort la régularisation du projet initial.
Le Conseil d’Etat est en effet venu préciser dans un arrêt lu le 7 mars 2018 (n°404079) que le permis initial « peut, de même, être régularisé par un permis modificatif si la règle relative à l’utilisation du sol qui était méconnue par le permis initial a été entretemps modifiée. »
En cas d’évolution défavorable de la règle : il est fait application du principe dégagé par la jurisprudence Sekler[4]. Ainsi, le permis de construire modificatif n’a pas à régulariser le projet initial au regard des nouvelles règles. Bien plus, la règle nouvelle plus contraignante ne fait pas ipso facto obstacle à la délivrance du permis de construire modificatif dès lors qu’il n’a « pas pour effet d’aggraver l’atteinte à la nouvelle réglementation résultant du permis initial » (cf. Conseil d’Etat, 17 janvier 1990, n° 72070).
Nouvel article L.431-6 du code de l’urbanisme introduit par la loi du 26 novembre 2025 qui prévoit que « Si les travaux autorisés par le permis initial ne sont pas achevés, une demande de permis de construire modifiant un permis de construire initial en cours de validité ne peut pas, pendant une période de trois ans à compter de la date de délivrance du permis initial, être refusée ou assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues après la délivrance du permis initial. Par dérogation au premier alinéa, la demande peut être refusée ou assortie de prescriptions spéciales si les dispositions d’urbanisme intervenues après la délivrance du permis de construire initial ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques.«
3. Les effets attachés à l’obtention d’un permis de construire modificatif
-Le permis de construire initial et son modificatif constituent un ensemble dont la légalité doit s’apprécier comme si n’était en cause qu’une seule décision.
Le permis initial devenu définitif ne peut plus être remis en cause nonobstant l’obtention d’un permis de construire modificatif. Le permis modificatif ne fait en effet pas courir un nouveau délai de recours contentieux à l’égard des dispositions inchangées de l’autorisation. Cette circonstance a des conséquences sur l’appréciation de l’intérêt à agir contre le permis modificatif (cf. infra).
En outre, le permis modificatif ne retire ni même n’abroge le permis de construire initial et celui-ci est sans incidence sur le délai de validité du permis initial.
Tout en rappelant ce principe, le Conseil d’Etat est venu préciser, en revanche, que : « si la délivrance d’un permis de construire modificatif n’a pas pour effet de faire courir à nouveau le délai de validité du permis de construire initial, le recours contentieux formé par un tiers à l’encontre de ce permis modificatif suspend ce délai jusqu’à l’intervention d’une décision juridictionnelle irrévocable. » (Conseil d’Etat, 19 juin 2020, n° 434671).
– lorsque le permis modificatif a pour objet de régulariser l’autorisation initialement délivrée sur le fond, le Conseil d’Etat est venu préciser logiquement que « l’intervention du permis de construire modificatif a eu implicitement mais nécessairement pour effet d’abroger l’arrêté ordonnant l’interruption des travaux. » (CE, 16 octobre 2019, n° 423275)
Dans le prolongement, son obtention peut permettre de remédier « aux vices retenus par l’ordonnance de suspension à l’encontre du permis initial ». (Conseil d’État, 27 juillet 2006, 287836)
4. Le contentieux du permis modificatif
– Lorsqu’un recours est exercé à l’encontre du seul permis de construire modificatif -le permis initial étant définitif-, l’intérêt à agir du requérant est apprécié, à l’aune des dispositions de l’article L.600-1-2 du code de l’urbanisme, qu’au regard de la portée des modifications apportées au projet initial (CE, 17 mars 2017, n° 396362)
Le délai de recours contre ce permis modificatif est de deux mois à compter de l’affichage sur le terrain et les prescriptions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme relatif aux notifications des recours ont lieu de pleinement s’appliquer.
– Lorsqu’un permis modificatif intervient alors même qu’un recours contre le permis initial est pendant, des règles contentieuses spécifiques ont lieu de s’appliquer.
Au premier chef, l’article L.600-5-2 du code de l’urbanisme dispose que « Lorsqu’un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d’une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d’aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance. »
Récemment, la Cour administrative d’appel de Lyon a strictement appliqué ces dispositions en précisant qu’ « il résulte de ces dispositions qu’une requête distincte tendant à l’annulation d’un permis de construire modificatif, d’une décision modificative ou mesure de régularisation est irrecevable si cet acte a été produit dans le cadre de l’instance dirigée contre le permis initial, à l’exception des requêtes introduites par un tiers. » (CAA Lyon 2 avril 2020, n°19LY03706) En conséquence, selon la Cour, si le permis modificatif n’est pas produit à l’instance, mais simplement notifié au requérant, ce dernier est recevable à le contester par un recours distinct.
Dès lors que le modificatif est produit à l’instance, les prescriptions de l’article R.600-1 du code de l’urbanisme n’ont pas lieu de s’appliquer.
Notons que la production d’un permis modificatif sollicité spontanément par le bénéficiaire après la clôture de l’instruction constitue une circonstance nouvelle susceptible de conduire le juge à rouvrir l’instruction si la partie qui le produit n’était pas en mesure d’en faire état avant la clôture de l’instruction (cf. CE, 30 mars 2015, n° 369431).
Enfin, en application des prescriptions de l’article R.600-5 du code de l’urbanisme, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux à l’encontre du permis modificatif produit à l’instance passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense le concernant.
La modification du permis de construire est ainsi un outil majeur de régularisation du projet initial à l’initiative du porteur du projet initialement autorisé.
[1] Depuis l’arrêt du Conseil d’Etat « Fontaine de Villiers » du 2 février 2004 n°238315, le juge considère qu’une illégalité constatée peut faire l’objet d’une régularisation grâce à la délivrance d’un permis modificatif.
[2] Par exemple en cas d’omission de consultation des services extérieurs pour avis sur le projet initial
[3] Ou s’agissant d’un permis de construire modificatif sur un lot à bâtir
[4] Cf. Conseil d’Etat du 27 mai 1988 n°79530 « Considérant que la circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions ; »